No contexto europeu, Portugal é um dos países de mais tardia transição migratória. Dominado pela sua experiência emigratória, assumiu saldos migratórios positivos só a partir da década de 1990, aumentando gradualmente o universo de estrangeiros residentes: de cerca de 200 mil estrangeiros em finais da década de 1990, para 400 mil na viragem do século, e ultrapassando 1 milhão a partir de 2023.
O impacto da população estrangeira no total de residentes no país também foi aumentando gradualmente, de 1% dos residentes em 1990, para 10% dos residentes em 2023, não apenas por um crescimento em número absoluto dos estrangeiros residentes no país, mas também pelas quebras populacionais de nacionais portugueses consequentes de Portugal ser o segundo país mais envelhecido do contexto europeu, associado à baixa da natalidade e ao aumento do peso dos nacionais com mais de 65 anos.
Desde finais do século passado que a imigração para Portugal tem sido dominada por motivação económica, tendo uma forte incorporação no mercado de trabalho nacional, refletindo a abundante procura de trabalhadores, especialmente nos trabalhos mais precários, exigentes, mal pagos e menos atrativos para os trabalhadores nacionais. Ao longo das décadas os trabalhadores estrangeiros assumiram-se como complementares (e não como concorrentes) aos trabalhadores portugueses.
Sustentabilidade demográfica? O papel da imigração num país envelhecido
Recorde-se que Portugal assume um saldo natural negativo e em agravamento desde 2007, e que o índice de dependência de idosos (isto é, a relação entre a população idosa, com mais de 65 anos, e a população em idade ativa, entre os 15 e os 64 anos) tem vindo a agravar-se de forma constante, em particular na última década, tendo aumentando o número de idosos por cada 100 pessoas em idade ativa. Ora os estrangeiros assumem menor proporção de idosos no total de ativos do que os registados pela população nacional portuguesa: em 2023 o desfasamento entre nacionais e estrangeiros era de 30 se se comparar os nacionais (41 idosos por 100 ativos) com os estrangeiros (11 idosos por 100 ativos), confirmando que os estrangeiros residentes em Portugal são uma população mais jovem e fundamentalmente em idade ativa. Em 2024 reforçou-se ainda mais o contraste entre os dois universos de residentes no país -- 43 idosos por cada 100 ativos portugueses e apenas 9 idosos por cada 100 ativos estrangeiros. As projeções mais recentes do Eurostat apontam também para uma diminuição em -5,2% da população em idade ativa (16-64 anos) em Portugal até 2030, e de -21,0%, até 2050; reforçando-se, por contraponto, o aumento da população com 65 e mais anos em +10,7% em 2030, e de +31,9% em 2050 (GEE, 2024).
Neste âmbito, os relatórios mundiais de projeções da população das Nações Unidas têm alertado como as migrações se tornaram na componente principal da mudança populacional dos países mais envelhecidos do mundo, demonstrando que a imigração em idade fértil e em idade ativa pode atenuar o declínio populacional em países onde o saldo natural é negativo, atenuar os efeitos do envelhecimento da população ativa e dar resposta à escassez de trabalhadores num número crescente de atividades económicas. Como mostra o relatório de 2024 "Future migration scenarios for Europe", sem imigração internacional para os países da União Europeia, desde 2011 que os países europeus estariam em quebras de população, resultante da baixa fertilidade e do aumento da esperança média de vida, com o envelhecimento acentuado da população ativa europeia. Embora seja improvável esperar que as migrações possam parar o envelhecimento ou o declínio das populações europeias, o debate neste âmbito tem sido consensual em reconhecer que a imigração, embora não forneça por si só a solução para os impactos do envelhecimento (especialmente sentidos nos países do continente europeu, com destaque para Portugal), será sempre uma componente importante para o atenuar e dar resposta aos seus efeitos.
No Relatório de 2024, a Divisão da População das Nações Unidas alertou para o facto da generalidade dos países europeus terem atingido em 2024 o pico da sua população, com um decréscimo da sua fertilidade, o que induz a que a janela de oportunidade para acelerar o crescimento económico, dependente de um maior peso de população em idade ativa e fértil, é já bastante limitada. Ora identificando-se que a imigração é o principal fator de crescimento da população em idade ativa e fértil nos países mais envelhecidos do mundo (onde se destaca Portugal), o relatório das Nações Unidas conclui que será mais eficaz retardar os efeitos do declínio da população com políticas de incentivo à imigração laboral, de retenção e de retorno da emigração, com criação de melhores oportunidades de trabalho e políticas laborais, do que incentivar a natalidade.
Um estudo focado na realidade portuguesa sobre migrações e sustentabilidade demográfica (Peixoto et al., 2017), procurou estimar os quantitativos de imigrantes que seriam necessários para deter o declínio e o envelhecimento populacionais do país, embora adotando uma abordagem interdisciplinar que aprofundou conexamente questões relativas às exigências do mercado de trabalho e do sistema da Segurança Social. As suas conclusões vão no sentido de que caso o país desejasse manter a população em idade ativa, os valores de saldo migratório a assegurar doravante teriam de corresponder aos máximos históricos (Peixoto et al., 2017).
A inserção laboral de trabalhadores estrangeiros em Portugal
Acompanhando o cenário de país cada vez mais envelhecido da Europa e do mundo, nas últimas quatro décadas a imigração para Portugal teve predominantemente motivação laboral. Os trabalhadores estrangeiros, dando resposta às necessidades do mercado de trabalho português, foram sendo segmentados para as atividades e setores económicos mais exigentes e menos atrativos para os trabalhadores nacionais (e.g. construção, agricultura, pesca, restauração e hotelaria), em particular nos grupos profissionais menos qualificados, mais precários, mais expostos a instabilidade na relação laboral, com menores remunerações, e de maior incidência de sinistralidade laboral (Peixoto, 2008; Oliveira e Pires, 2010; Oliveira, 2023).
Os grupos profissionais 7, 8 e 9 (respetivamente: trabalhadores qualificados da indústria, construção e artífices; operadores de instalações e máquinas e trabalhadores da montagem; e trabalhadores não qualificados) concentram mais de metade dos trabalhadores estrangeiros (51% em 2022, +15 pontos percentuais que os trabalhadores portugueses), sendo que cerca de um terço do total de trabalhadores estrangeiros ocupa o grupo profissional 9 dos trabalhadores não qualificados (30% em 2022, +18 pontos percentuais que os portugueses). Os trabalhadores estrangeiros aumentaram também o seu impacto no total de trabalhadores de alguns grupos profissionais: se em 2022 os trabalhadores estrangeiros representaram 10,2% do total de trabalhadores registados nos Quadros de Pessoal, significaram 21,6% dos trabalhadores do grupo profissional 9 (95,9 mil trabalhadores estrangeiros entre os 444,6 mil trabalhadores), e 27,6% dos trabalhadores do grupo profissional 6, dos trabalhadores da agricultura, da pesca e da floresta (10,2 mil trabalhadores estrangeiros do total de 37,1 mil trabalhadores desse grupo profissional).
Considerando a distribuição dos trabalhadores estrangeiros por principais atividades económicas, verificam-se também impactos relevantes: embora os trabalhadores estrangeiros fossem 10% dos trabalhadores por conta de outrem registados nos Quadros de Pessoal em 2022, representaram 44% dos trabalhadores não qualificados da agricultura, produção animal, pesca e floresta; cerca de um terço dos agricultores e trabalhadores qualificados da agricultura e produção animal (32%) e dos assistentes na preparação de refeições (32%); 19% dos trabalhadores dos serviços pessoais e 19% dos trabalhadores das limpezas.
Importa reconhecer que a associação a atividades não qualificadas do mercado de trabalho não reflete as habilitações dos trabalhadores estrangeiros, identificando-se que, por comparação aos trabalhadores portugueses, têm maior proporção de trabalhadores que não usam as suas habilitações nas funções que exercem no mercado de trabalho português: em 2022, 12,5% dos trabalhadores estrangeiros com habilitações de nível superior estavam inseridos nos grupos profissionais da base 7, 8 e 9 (+9 pontos percentuais que os trabalhadores portugueses).
Verificam-se também desequilíbrios nas remunerações base médias dos trabalhadores estrangeiros por comparação aos trabalhadores portugueses: os trabalhadores estrangeiros continuam a ter remunerações globalmente mais baixas que os trabalhadores portugueses (-7,2% em 2022). Embora se pudesse considerar que as diferenças nas remunerações refletem em parte a maior associação dos estrangeiros aos grupos profissionais da base e alguma não utilização das qualificações desses trabalhadores no mercado de trabalho português, na realidade, se as remunerações forem comparadas para os mesmos grupos profissionais e os mesmos níveis de habilitações, continuam a verificar-se discrepâncias desfavoráveis para a maioria dos trabalhadores estrangeiros em Portugal (Oliveira, 2023).
Também nos vínculos laborais se identificam discrepâncias entre trabalhadores nacionais e estrangeiros: os dados dos Quadros de Pessoal para 2022 mostram que a maioria dos trabalhadores estrangeiros tem contratos de trabalho a termo certo (36%), a termo incerto (18%) ou temporários (8%) e têm menor proporção nos vínculos laborais permanentes por comparação aos trabalhadores portugueses (estrangeiros com 37% de contratos de trabalho sem termo, representando -34pp que os trabalhadores portugueses). Os dados dos Quadros de Pessoal documentam também que, por comparação aos trabalhadores portugueses, os trabalhadores estrangeiros mostram uma duração média mensal do período de trabalho superior e tendem a fazer maior número de horas extra de trabalho (Oliveira, 2023).
A vinda de imigrantes laborais, em idade ativa e como contribuintes ativos do sistema de segurança social português, contribui ainda para atenuar e sustentar os níveis de despesa com proteção social do país. Ao longo das décadas o saldo do sistema de proteção social português tem sido muito positivo com os contribuintes estrangeiros (Oliveira, 2023) -- mesmo em anos de crise económica em que aumentaram os beneficiários de proteção social --, apresentando uma evolução crescente, alcançando em 2023 um dos saldos mais elevados de +2.330,6 milhões de euros (refletindo um novo aumento face ao verificado em 2022, com saldo de +1.604,2 milhões de euros) da relação entre contribuições pagas pelos trabalhadores estrangeiros para a segurança social (+2.683,5 milhões de euros em 2023) e os gastos do sistema com prestações sociais de contribuintes estrangeiros (-352,95 milhões em 2023). Este saldo reflete que os estrangeiros mantêm mais contribuintes para o sistema por total de residentes que o total da população: no caso dos estrangeiros a relação era de 84 contribuintes por cada 100 residentes em 2023, quando para o total da população o rácio era de 49 contribuintes por cada 100 residentes. Adicionalmente, observa-se que os estrangeiros continuam a beneficiar menos de prestações sociais por total de contribuintes: nos estrangeiros o rácio foi de 28 beneficiários por cada 100 contribuintes em 2023, enquanto nos portugueses o rácio foi de 54 beneficiários por cada 100 contribuintes. A imigração para Portugal, essencialmente ativa e contributiva, contribui para contrabalançar as contas públicas da segurança social, constituindo-se como uma dimensão importante do reforço e sustentabilidade do Estado Social em Portugal (Oliveira & Peixoto, 2022) e, também por isso, os imigrantes economicamente produtivos e, inerentemente, contributivos, serão cada vez mais necessários para conduzir à sustentabilidade do sistema de Segurança Social português.
Resposta da imigração à escassez de trabalhadores nas economias europeias
As tendências identificadas em Portugal acompanham o observado na generalidade dos países europeus (Broberg et al., 2024), da sobre representação dos estrangeiros nas atividades mais exigentes, mais arriscadas ou de maior sinistralidade laboral, mais rotineiras e físicas, mais precárias e instáveis, mais mal pagas e nos trabalhos mais sujos que os europeus não podem ou não querem fazer. Vários estudos europeus têm alertado como os trabalhadores imigrantes têm assumido um papel fundamental na melhoria da eficiência dos mercados de trabalho e que sem esses trabalhadores estrangeiros algumas atividades económicas certamente não sobreviveriam ou entrariam em colapso. Em 2024 a Comissão Europeia identificou 42 ocupações que enfrentam escassez de trabalhadores em todos os países da União Europeia, com destaque para empregos da construção, transportes, agricultura, hotelaria e restauração, saúde e cuidados, e assistência social -- exatamente as atividades em que os trabalhadores estrangeiros estão inseridos. Análise semelhante sobre a escassez de mão-de-obra em Portugal foi desenvolvida pelo Gabinete de Estratégia e Planeamento do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (GEP, 2024).
De acordo com o relatório Mário Draghi sobre futuro da competitividade europeia, e o relatório da European Labour Authority sobre escassez e excedente de mão-de-obra, ambos publicados em 2024, o bom funcionamento e a competitividade das economias europeias depende das empresas europeias de setores essenciais terem resposta política célere à falta de trabalhadores, sendo incontornável o papel da imigração para dar resposta às necessidades das economias europeias. Também o mais recente Relatório Employment and Social Developments in Europe 2025 da Comissão Europeia confirma o papel da imigração na resposta à crescente escassez de mão-de-obra em vários setores económicos dos vários países da União Europeia.
Não deixa, porém, de ser evidente o paradoxo: se é real a carência por uma imigração laboral essencial para dar resposta às necessidades de mão-de-obra dos mercados de trabalho da União Europeia, é também um facto que essa imigração ocupa as posições laborais mais precárias, exigentes, arriscadas e vulneráveis das economias europeias, conforme se detalhou no recente estudo Essential Work, Migrant Labour: What Explains Migrant Employment in European Key Sectors? (Broberg et al., 2024).
Antecipando-se o reforço da escassez de mão-de-obra nas próximas décadas nos países da União Europeia, principalmente devido ao agravamento do envelhecimento demográfico e ao reforço da procura por trabalhadores para atividades especificas, identifica-se que são os trabalhadores imigrantes que dão cada vez mais resposta às necessidades das economias europeias. Não sendo Portugal exceção neste domínio, e assumindo-se como o segundo país europeu mais envelhecido, a integração laboral de trabalhadores imigrantes surge como um dos fatores essenciais para a eficiência do mercado de trabalho, sustentando a atividade de alguns setores e algum do equilíbrio económico e social do país. Não obstante, os trabalhadores estrangeiros continuam a enfrentar barreiras e desafios que condicionam o seu potencial e a sua plena integração no mercado de trabalho, agravando-se as condições com a recente definição de políticas mais restritivas e retardadoras da sua participação ou manutenção no mercado de trabalho, na economia formal e na ativa contribuição para a segurança social.
Regular a imigração laboral: da política de quotas à lei com canais de legalização
Recordar o passado ajuda-nos a compreender os retrocessos presentes. Na viragem do século a imigração laboral para Portugal era enquadrada por um mercado de trabalho forte, que originava e captava fluxos, e um Estado fraco, com dificuldades na regulação das entradas de estrangeiros e inoperante perante a dinâmica do mercado de trabalho (Peixoto, 2002). Vínhamos de vários processos de regularização extraordinária de estrangeiros em situação indocumentada (1992-93, 1996, 2001, 2003 e 2004), nos quais os imigrantes, essencialmente de perfil laboral subordinado em atividades não qualificadas e de resposta às necessidades do mercado de trabalho, procuravam documentar a sua permanência no país. Identificavam-se inúmeros constrangimentos na intervenção estatal na regulação de fluxos laborais, reconhecendo-se alguma crise no controle das migrações para o país, a que se associava também alguma tolerância estatal, tanto na sinalização como na expulsão de trabalhadores estrangeiros em situação irregular, perante a pressão do mercado de trabalho face à procura crescente de mão-de-obra (Peixoto, 2002). As forças económicas que enquadravam o funcionamento do mercado de trabalho suplantavam, assim, as funções de regulação migratória do Estado.
Em 2003 lançavam-se também as quotas anuais de oportunidades de emprego para estrangeiros, por profissões e atividades económicas com carência de trabalhadores, a partir de relatórios bianuais produzidos pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) e disseminados via rede consular portuguesa para enquadrar a emissão de títulos para migração laboral legal para Portugal. Como avaliou a OCDE (2008) o sistema de quotas não se mostrou eficaz, gerando um número muito limitado de trabalhadores estrangeiros que chegou por essa via mais demorada e burocrática ao país, não dando a resposta imediata que o mercado de trabalho precisava no recrutamento, mantendo-se por isso chegadas em situação irregular com mais rápida absorção no mercado de trabalho português, com destaque para as atividades não qualificadas.
Em consequência, nos anos que se seguiram a política de imigração de Portugal -- que determina inevitavelmente a quantidade de imigrantes, a sua composição, as condições de elegibilidade e os seus direitos e deveres (Costa, 2025) -- foi-se moldando, de forma reativa, em função das necessidades económicas e do mercado de trabalho, e de conjunturas específicas que foram afetando o país, como crises económicas, demográfica e pandémica. Neste âmbito, o desenvolvimento da política de imigração em Portugal foi refletindo os próprios interesses estratégicos do Estado, por reação à pressão do mercado de trabalho e da demografia cada vez mais envelhecida do país.
Foi exatamente nesse contexto que foi aprovada com alargado consenso social, político e partidário a Lei de estrangeiros n.º 23/2007, de 4 de julho (Malheiros e Peixoto, 2023), regime jurídico ainda hoje em vigor, apesar de sucessivas alterações ao longo dos anos. As revisões introduzidas desde 2007 procuraram mudar o paradigma que vigorava até à viragem do século, dando força e consistência ao Estado no seu papel de regulação, ao mesmo tempo que combatia a imigração irregular e a economia informal, salvaguardava a definição de um contrato social com os imigrantes (Oliveira & Peixoto, 2022), tendo inerente o incentivo a uma imigração laboral e contributiva para o sistema de segurança social, que dava resposta à dinâmica e às necessidades mais imediatas do mercado de trabalho, respondendo, assim, também à pressão dos empregadores na flexibilização dos critérios de admissão de imigrantes laborais (Costa, 2025). O regime desde 2007 procurou simplificar o sistema de admissão e residência de estrangeiros, racionalizando e desburocratizando procedimentos, sendo criados canais de legalização em continuum a partir da ativa participação no mercado de trabalho e contribuições para o sistema de segurança social (e.g. artigo 88º, manifestações de interesse, visto de procura de emprego).
Os entraves à imigração penalizam a economia e agravam os efeitos do envelhecimento
Estranho é que, a partir de 2024, exatamente num contexto de agravamento do envelhecimento demográfico português e de crescente escassez de mão-de-obra em vários setores essenciais para a economia portuguesa, Portugal apresente retrocessos nas suas políticas de regulação e de atração da imigração laboral, dificultando a entrada e permanência de trabalhadores estrangeiros no país. Ainda mais quando a própria Comissão Europeia demonstrou que a imigração de extracomunitários é o suporte para a resiliência e sustentabilidade dos mercados de trabalho europeus e para o crescimento económico, recomendando, por isso, a melhoria das condições de trabalho dos imigrantes, a atração de trabalhadores estrangeiros, o investimento em políticas de emprego e sociais e a flexibilização de uma imigração laboral legal.
Numa altura em que se agravam os desajustes entre as necessidades das empresas nacionais e a disponibilidade de trabalhadores, não pode a política de imigração deixar de se concertar com a economia portuguesa, de promover o diálogo social e a negociação coletiva, ao invés de perseguir trabalhadores imigrantes como bodes expiatórios dos males do país, por falsas perceções, narrativas anti-imigração e populismos, desconsiderando o seu real papel e contributo para a economia e demografia portuguesas e as próprias carências do país.
Em tempos em que parece que se desvalorizam os princípios e os direitos humanos, o cumprimento de contratos sociais estabelecidos, a confiança no Estado, a manutenção da coesão social e das boas práticas de políticas de inclusão e integração; que não se esqueça, pelo menos, dos interesses do país na atenuação das consequências do envelhecimento demográfico, da diminuição da população ativa e da escassez de mão-de-obra para os setores essenciais para o vigor da economia portuguesa.
Perceba-se que é Portugal que precisa de imigrantes, que o dinamismo económico nacional depende em grande medida de mão-de-obra estrangeira para exercer funções que os nacionais não querem ou não podem desempenhar e em setores chave. Entenda-se que [é Portugal que perde com o afastamento e os entraves à imigração], já que só retarda e penaliza o país na corrida (muito competitiva) que se vive hoje entre países europeus pela atração desses trabalhadores estrangeiros de fora da União Europeia.